زندگی در جریان است

پنجشنبه ۳ اسفند ۱۳۸۵ - ۴ صفر ۱۴۲۸

Thu, Feb 22, 2007

اقتصاد ۳۵۷۸

فساد اقتصادى، ريشه ها و راهكارها

على وفا

در جهان امروز گستردگى فعاليت هاى اقتصادى موجب شده تا اعمال غيرقانونى در حوزه اقتصاد در پوشش هاى جديدى ظاهر شود كه در سال هاى گذشته سابقه روشنى از آن وجود ندارد. هرچند پديده بازار سياه و قاچاق كالا همواره از مصاديق فساد اقتصادى قلمداد شده و ارتشا و رباخوارى از گذشته هاى دور مورد نكوهش بوده است اما دامنه اين گونه كارها با افزايش حوزه قدرت وسيعتر شده است تا جايى كه در كشورهايى كه قدرت پاسخگويى افكار عمومى نيست، نفوذ طيف هاى خاص در برخوردارى از امكانات، شرايط فعاليت هاى شفاف را از بين مى برد. از اين رو، شناخت موقعيت ايران به عنوان يك كشور در حال توسعه در شاخص هاى شفافيت اقتصادى امرى ضرورى است، زيرا تأكيد همه مقام هاى عاليرتبه كشور براى سلامت اقتصادى نشان مى دهد با وجود همه تلاش هاى انجام شده، هنوز سلامت اقتصادى در ايران به دست نيامده است. در اين گزارش، به گوشه اى از دلايل آن اشاره خواهيم كرد.
فساد اقتصادى در ايران
مطابق گزارش سالانه مؤسسه بين المللى شفافيت برلين، ايران در سال ۲۰۰۳ در ميان ۱۳۳ كشور از نظر شاخص فساد اقتصادى (استفاده از منابع عمومى براى منافع شخصى) در دو بخش ادارى و سياسى مقام ۷۹ را كسب كرده است. اين آمار نشان مى دهد كه در فاصله ۰ تا ۱۰ (صفر بدترين شرايط فساد اقتصادى و ۱۰ شفاف ترين فضاى اقتصادى) ايران امتياز ۳ را داراست و در رتبه كشورهايى مانند ارمنستان، لبنان، مالى و فلسطين قرار دارد. اين در حالى است كه كشور فنلاند با كسب امتياز ۹‎/۷ بهترين فضاى اقتصادى و بنگلادش با امتياز ۱‎/۳ رتبه آخر را ميان ۱۳۳ كشور مورد بررسى دارد. براساس اين شاخص ها، ايران از ديدگاه بين المللى در رتبه بالاى فساد اقتصادى قرار مى گيرد و جزو ۲۴ كشور اول فسادپذير جهان است. اما فساد به تمام اشكال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصى و استفاده نامشروع از مقام شغلى قابل اطلاق است و در پديده فساد اقتصادى سه دسته از افراد جامعه شامل سياستگذاران و مديران عاليرتبه دولتى، كارمندان شاغل در نظام ادارى و شاغلين در بخش خصوصى دخالت دارند. هر يك از وابستگى هاى متقابل دولت و جامعه مى تواند به بستر مناسبى براى فساد و قانون شكنى تبديل گردد.
زنگ خطر مبارزه در چين
دولت مركزى چين تلاش گسترده اى را براى ريشه كن كردن فساد در عرصه هاى مختلف از جمله در عرصه اقتصادى و مالى آغاز كرده است. در تازه ترين اقدام دولت مركزى چين در مبارزه با فساد مالى، چن ليان يو، دبير كميته حزبى شهر شانگهاى، چندى پيش به اتهام سوء استفاده از صندوق تأمين اجتماعى، از عضويت دفتر سياسى و ادامه كار در اين سمت و در كميته مركزى حزب كمونيست چين محروم شد.
بركنار كردن چن ليانگ يو، دبير حزب كمونيست شهر شانگهاى و قدرت شماره يك اين بندر بزرگ اقتصادى و قلب تجارت چين در روزهاى اخير به دليل فساد مالى بار ديگر زنگ خطر ريشه اى بودن مسأله فساد مالى در بزرگ ترين بازار روبه رشد جهان را به صدا درآورد.
با اين وصف، دولت چين در پرونده اخير شهر شانگهاى نشان داد كه مبارزه ضربتى و ريشه اى با فاسد مالى در كشور را همچنان در دستور كار و اولويت فعاليت خود دارد و در راستاى اين مبارزه هيچ مقام مفسدى در هيچ جايگاهى از قرار گرفتن در كفه عدالت و ترازوى قانون در امان نخواهد بود. در چين فساد مالى يك پديده و معضل جدى براى دولتمردان چين محسوب مى شود و رشد سرمايه ها و تبادلات تجارى اين كشور با كشورهاى ديگر و بسيارى از دلايل كه برشمرده شد، حل و فصل آن را دشوارتر مى سازد. در پى بركنارى دبير حزب كمونيست شانگهاى، كميته مركزى حزب بيانيه اى منتشر و در آن تأكيد كرد كه مبارزه با فساد جدى است و هيچ مقامى از ضربات آن در امان نخواهد بود.
اجراى طرح هاى ضربتى مبارزه با فساد و بازرسى از ادارات سراسر چين و بركنارى مقام هاى درجه يك دولتى و حزبى در چين، اگرچه هنوز ناكافى است و با توجه به بزرگ بودن و پهناورى و پرجمعيت بودن چين، جاى كار بيشترى دارد. اما اين شبهه را كه ممكن است با مقام هاى بلندپايه مفسد در اين كشور، در صورت فساد مالى مسامحه شود، از بين برده است.
دولت چين براى سالم سازى بدنه دولت كارهاى مثمرثمرى انجام داد و شايد يكى از اصلى ترين موفقيت هاى آن در اين عرصه برخورد با مفسدان در هر مقام و هر جايگاهى بود.
در چين سياست اصلاحات و درهاى باز از ۲۵ سال پيش به اجرا گذاشته شد و به دنبال آن، سرمايه گذاران داخلى و خارجى به سرازير كردن سرمايه هاى خود در بازار چين و اجراى طرح هاى مختلف تجارى، اقتصادى، فرهنگى، علمى، آموزشى و غيره مبادرت ورزيدند.
افزايش پول و ذخاير ارزى در چين و ميزان ذخيره ارزى يك هزارميليارددلارى، بالا رفتن ميزان صادرات، رشد اقتصادى، افزايش ميزان سرمايه گذارى خارجى تا حدود ۶۰ ميليارددلار، تجارت خارجى و رقم يك هزار و ۵۰۰ ميليارددلارى آن و بسيارى از اين عوامل در عين الزام آور بودن آن براى رشد اقتصادى چين، به فساد مالى در چين دامن زده است.
در دو دهه گذشته، با بالارفتن سطح استانداردهاى زندگى مردم، پديده اى با عنوان «افزايش توقعات و رشد خواسته ها و انتظارات» در ميان مردم چين و از جمله مقام هاى اين كشور شكل گرفته كه ريشه دار شدن آن و عدم كنترل بهينه آن توسط اشخاص حقيقى و حقوقى، موجى از فساد مالى را به دنبال خواهد داشت.
سال ۲۰۰۱ ميلادى چين يك معاون كنگره ملى خلق چين را به دليل اختلاسى در حدود ۵۰۰ هزاردلار اعدام كرد و همزمان چند مقام استانى در اين كشور به دليل ارتكاب جرايم مشابه اعدام شدند. در پرونده شهر «شيامن» در جنوب چين كه حدود ۵ سال پيش رخ داد، بسيارى از مقام هاى بلندپايه چين به دليل فساد مالى بركنار شدند و از ميان آنان مى توان به بركنارى حدود ۱۰ وزير و ده ها رئيس بانك اشاره كرد. پرونده شيامن مربوط به قاچاق كالاهايى به ارزش ۷ ميليارددلار در چين بود و از آن به عنوان بزرگ ترين پرونده فساد مالى در بيشتر از ۵ دهه گذشته در چين محسوب مى شود.
كار مبارزه با فساد مالى در چين پس از بروز اين موارد در دولت شدت بيشترى گرفت و جو رونگ جى، نخست وزير سال هاى ۲۰۰۰ چين، براى حل اين موضوع، با دستور كار «صداقت و درستكارى» دولتى وارد عرصه شد. با اين حال، رشد طرح هاى تجارى چين و بالا رفتن استانداردهاى زندگى در اين كشور و سرمايه هاى هنگفت در دسترس براى اجراى طرح هاى زيربنايى موجب گرديده بود تا شمار مفسدان مالى در ميان مقام هاى چين فزونى گيرد.
انواع فساد
در حالت كلى، انواع فساد اقتصادى را مى توان در موارد زير دسته بندى كرد: تغيير قوانين و مقررات براى اعمال تبعيض و نفع رسانى به افراد، دزدى و سوء استفاده از امكانات و اموال دولتى توسط كارمندان دولت، پرداخت رشوه براى ناديده گرفتن نقص قوانين و مقررات از جانب رشوه دهنده، پرداخت رشوه براى اعمال تبعيض در اعطاى فرصت ها و امكانات دولتى به بخش خصوصى، پرداخت رشوه به قانون گذاران براى تغيير قوانين به نفع گروه هاى خاص در بخش خصوصى و پرداخت رشوه به مسئولان قوه قضائيه براى اعمال نفوذ در قضاوت.
در فرهنگ «وبستر» فساد به معنى پاداش نامشروع براى وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه است. بى.اس.ناى براين عقيده است كه فساد رفتارى است كه به دليل جاه طلبى هاى شخصى، معرف انحراف شخص از شيوه هاى عادى انجام وظيفه است و به صورت تخلف از قوانين و مقررات و انجام اعمالى از قبيل ارتشا، پارتى بازى و اختلاس بروز مى كند.
گورنارد ميردال فساد را در معناى گسترده ترى مورد توجه قرار داده و معتقد است فساد به تمام اشكال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصى و استفاده نامشروع از مقام شغلى قابل اطلاق است.
تانزى اين موضوع را مطرح مى سازد كه در نظريه هاى متعارف در مورد نقش اقتصادى دولت همواره فرض بر اين است كه مسئولان دولتى هرگز اجازه نمى دهند منافع شخصى يا علايق خانوادگى و اجتماعى بر تصميم هاى ادارى آنها اثر بگذارد. اما در جهان واقعى هم مسئولان دولتى و هم اشخاص خصوصى در اتخاذ تصميم هاى حرفه اى خود تحت تأثير روابط شخصى و خانوادگى قرار مى گيرند و ميزان تأثير اين عوامل بر تصميم هاى ادارى به خصوصيات فرهنگى هر جامعه بستگى دارد. با توجه به نكات فوق، تانزى معتقد است يك كارمند يا مسؤول دولتى هنگامى مرتكب فساد ادارى شده است كه در اتخاذ تصميم هاى ادارى تحت تأثير منافع شخصى و يا روابط و علايق خانوادگى و دوستى هاى اجتماعى قرار گرفته باشد.
ساختار دولتى اقتصاد
يكى از معضلات عمده اقتصاد ايران و عامل اساسى شكل گيرى فساد اقتصادى در كشور ، وجود يك بخش دولتى گسترده است. هم اكنون به رغم ابلاغ سياست هاى اصل ۴۴ بسيارى از شركت ها، نهادها، سازمان ها و صنايعى كه با استناد به اين اصل شكل گرفته اند نه تنها حاضر به تعديل ساختارى خود نيستند بلكه در بسيارى از موارد قدرت انحصارى اوليه خود در يك بازار را به بازارهاى ديگر نيز گسترش داده اند.
بنابراين ، دراين شرايط حالتى پيش مى آيد كه به دليل وجود مديران ذى نفوذ دولتى مقادير عمده اى از منابع ملى كه از مجراى دولتى تخصيص مى يابند مورد سوءاستفاده واقع مى شوند.
درآمدهاى نفتى
يكى ديگر از دلايل عمده در شكل گيرى فساد اقتصادى در سالها و دهه هاى گذشته وجود درآمدهاى حاصل از فروش نفت است كه جزء بزرگى از منابع ملى ايران را شامل مى گردد.
ثروت نفت فرصت هاى سودآور جديدى را خلق كرده و در قالب برنامه هاى توسعه اى منابع اعتبارى را به بخش هاى مختلف اقتصاد تزريق نموده كه اين امر فرصت هاى سودآورى را پديد آورده است. از طرف ديگر، تمركز قدرت در ايران به دليل همان ساخت بروكراتيك در دولت سبب مى گردد كه گروه هاى ذينفعى حول قدرت متمركز شكل بگيرند. بنابراين برآيند اين دو نيرو باعث مى شود كه مديران اقتصادى كشور به جاى تكيه بر خلاقيت و كارآفرينى به كشف فرصت هاى موجود بپردازند. دراين شرايط ، پديده اى در ايران به نام رانت خوارى و فساد اقتصادى به وجود مى آيد.
در كشورهاى درحال توسعه اى مانند ايران روابط اجتماعى و خانوادگى اهميت بسيار بالايى دارند و اصطلاحاً اين كشورها به «جوامع گرم» معروف اند. در اين جوامع، هر فرد موظف است تا حد مقدور به اقوام و خويشاوندان و آشنايان خود كمك كند. متقابلاً هر فرد در راه رسيدن به اهداف شخصى و رفع مشكلاتش در وهله اول به كمك اقوام و آشنايان اتكا مى كند. در چنين مناسباتى ، طبيعى است كه يك كارمند يا مسؤول دولتى احساس مى كند وظيفه دارد از اختيارات شغلى خود براى كمك به دوستان و خويشاوندان استفاده كند.
اقتصاد زيرزمينى
دركشورهاى پيشرفته به علت وجود تكنولوژى هاى مناسب درحوزه هاى مختلف معاملاتى در بازارهاى كالا، پول و سرمايه ، اطلاعات درمورد حجم بده ـ بستان هاى اقتصادى نسبتاً دقيق است و دراين جهت مشكل زيادى وجود ندارد. ولى دركشورهاى در حال توسعه از جمله ايران، رشد بيش از حد بخش خدمات و به تبع آن اقتصاد زيرزمينى ، كنترل هاى ملى را كاسته است. در اين فضاست كه موارد و مفاهيمى همچون «فرار مالياتى » ، «قاچاق كالا»، «اجناس تقلبى » و ... شكل مى گيرد. هرچند پديده بازار سياه و قاچاق كالا همواره از مصاديق فساد اقتصادى قلمداد شده و ارتشا و رباخوارى از گذشته هاى دور مورد نكوهش بوده است، اما دامنه اين گونه كارها با افزايش حوزه قدرت وسيع تر شده است تا جايى كه در كشورهايى كه قدرت پاسخگويى افكار عمومى نيست، نفوذ طيف هاى خاص در برخوردارى از امكانات، شرايط فعاليت هاى شفاف را از بين مى برد. از اين رو، شناخت موقعيت ايران به عنوان يك كشور در حال توسعه در شاخص هاى شفافيت اقتصادى امرى ضرورى است ، زيرا تأكيد همه مقام هاى عالى رتبه كشور براى سلامت اقتصادى نشان مى دهد على رغم همه تلاش هاى انجام شده هنوز سلامت اقتصادى در ايران به دست نيامده است.
شاخص هاى فساد اقتصادى
به طور كلى، فساد اقتصادى پديده اى چندبعدى است. بدين معنى كه گسترش فساد اقتصادى به كارآمدى سيستم قانونگذارى و شرايط سخت اقتصادى و بهبود بخش عمومى ، نوسان مهارت هاى فساد اقتصادى و آمادگى براى ورود به عرصه فساد اقتصادى باز مى گردد. به عبارت ديگر، در شرايطى كه عموم جامعه فساد را پذيرفته اند و آن را لازمه فعاليت هاى خودمى دانند، گرايش به رشوه و انواع فساد پذيرفته مى شود. شاخص هاى فساد اقتصادى عبارت اند از:
۱ ـ فساد بخش هاى عمومى و رسمى براى بهره گيرى از فشار فساد اقتصادى براى جهت دهى منافع خود
۲ ـ تمايل عمومى براى كسب آگاهى از مهارت هاى فساد اقتصادى
۳- نوسان و واكنش فعالان اقتصادى در برابر فساد اقتصادى
۴- دامنه فساد اقتصادى در ميان مردم و مسئولان
۵- سطح فساد اقتصادى در حوزه زندگى اجتماعى (مانند پرداخت نقدى رشوه) و عكس العمل هاى مردمى
۶- عكس العمل وواكنش رفتارى مسئولان در برابر فساد اقتصادى
مطابق شاخص هاى فوق هر چه واكنش ها نسبت به دامنه فساد اقتصادى قاطعانه تر باشد، امكان گسترش آن كاهش مى يابد. در ايران، رشوه بخشى از فساد اقتصادى است و دلايل ديگرى براى فساد اقتصادى با توجه به شاخص ها مطرح مى گردد كه در بخش بعد به آن مى پردازيم.
دلايل فساد اقتصادى در ايران
الف ) براساس مطالعات كارشناسى كه در زمينه اقتصادى ايران صورت گرفته مهمترين دليل بروز فساد اقتصادى ساختار رانتى اقتصاد است.در حال حاضر، بروز رانت خوارى، انحصارطلبى و به دنبال آن مفاسد مالى و اقتصادى، بويژه در سطوح مديريتى نوعى تبعيض در توزيع منابع و امكانات به وجود آورده است.
در حقيقت، رانت مازاد ارزشى است كه در شرايط كميابى مطلق يا نسبى يك عامل توليد يا محصول نسبت به تقاضاى بازار، نصيب عرضه كننده مى شود و درآمد بادآورده اى را براى عرضه كننده ايجاد مى كند. نكته قابل توجه در اين خصوص آن است كه تنها گروهى خاص به اين مازاد ارزش دست مى يابد و هر چه عرضه كننده به مراكز قدرت نزديك تر باشد، امكان بهره مندى آن افزايش مى يابد. از اين رو شناخت انواع رانت بسيار حائز اهميت است.
انواع رانت
۱- رانت اقتصادى، به معناى تبانى و استفاده از منابع طبيعى، محدوديت هاى بازرگانى، سياست هاى حمايتى، كنترل قيمت ها، چندگانگى نرخ ارز، تخصيص بهينه هاى ارزى و توزيع بودجه و اعتبارات دولتى.
۲- رانت سياسى، به معناى سوءاستفاده از قدرت احزاب و گروه هاى سياسى در راستاى توزيع منابع ثروت و قدرت براى كسب امتيازات خاص.
۳- رانت اجتماعى، به معناى سوءاستفاده از موقعيت هاى شغلى با توجه به عدم صلاحيت هاى ذاتى افراد.
۴- رانت اطلاعاتى، به معناى دستيابى زودهنگام و انحصارى به اطلاعات اقتصادى در زمينه سياست هاى پولى، ارزى، سهام و...
ب) مشكلات ساختارى و تشكيلاتى مبارزه با فساد اقتصادى نيز يكى ديگر از دلايل گسترش فساد اقتصادى است. به عبارتى، افزايش نهادهاى نظارتى مانند ديوان محاسبات و سازمان حسابرسى، وزارت اطلاعات و... دستگاه هاى دولتى بدون ارزيابى بهره ورى اين دستگاه ها موجب مى شود تنها بودجه هاى عمومى صرف شود و هيچ گزارش روشنى از اين فعاليت ها به دست نيايد. شواهد موجود حاكى از آن است ۱۴ دستگاه در درون ساختار ادارى حكومت وظيفه مستقيم و غيرمستقيم نظارت در مقابله با فساد اقتصادى دارند.
ج) بوروكراسى حاكم بر دستگاه قضايى و عدم قاطعيت لازم براى مبارزه با فساد اقتصادى موجب بى نتيجه ماندن پرونده هاى تشكيل شده مى گردد، گويى نوعى مصونيت نامرئى براى مسئولان متخلف در جرايم اقتصادى و مالى لحاظ مى گردد، به طورى كه به رغم طرح بيش از ۶۴ پرونده در ۲ سال اخير درباره ارتكاب جرم مديران ارشد، در دستگاه قضايى هيچ يك از آنها به مرحله صدور حكم نرسيده است.
د) وابستگى اقتصادى كشور به درآمدهاى نفتى فيزيكى از ديگر نقاط بحران در مسأله فساد اقتصادى است، چرا كه همه كمبودها و كم كارى ها از طريق درآمدهاى نفتى جبران مى گردد و هيچ نهادى پاسخگوى هزينه هاى سالانه خود نيست. حال با توجه به عوامل برشمرده، به بررسى راهكارهاى مبارزه با فساد اقتصادى مى پردازيم:
راهكارهاى مبارزه با فساد اقتصادى
به طور كلى، مبارزه با فساد اقتصادى نيازمندتشكيل يك مديريت هوشمند است، به طورى كه با تمركز همه دستگاه هاى اجرايى، قضايى و قانونگذارى سه بخش بازرسى، حسابرسى و اعلام جرم همگام قدم بردارند، بدين منظور تشكيل پليس مالى و قضايى ويژه مبارزه با فساد اقتصادى ضرورى به نظر مى رسد. هم اكنون با شروع كار مجلس هفتم كميسيون ويژه اى براى رسيدگى به مفاسد اقتصادى تشكيل شده كه با توجه به شاخص ها و عوامل مؤثر بر فساد اقتصادى و امكان تحقيق و تفحص از نهادهاى مختلف، به شناسايى و برخورد با اين مفاسد مى پردازد. به علاوه، طرح جامعه نظارتى فعاليت هاى مالى و اقتصادى براى تكامل و انسجام كارى نهادها ارائه شده است تا تقسيم كار مناسبى ميان قوا صورت گيرد.
با اين نگرش راهكارهاى زير پيشنهاد مى گردد:
۱- شفافيت عملكرد مراجع تصميم گيرى و حذف نهادهاى موازى
۲- برداشتن حاشيه امنيت از گروه هاى خاص براى رسيدگى به تخلفات احتمالى
۳- افزايش قدرت مراجع قضايى و دادگاه هاى رسيدگى به جرايم اقتصادى
۴- حمايت از رسانه هاى متعهد براى پيگيرى جرايم اقتصادى
۵- تلاش براى جذب رانت با اطلاع رسانى دقيق و بموقع
اما به طور خلاصه مى توان گفت كه تأثيرهاى قاچاق بر اقتصاد كشور عبارتند از:
- اختلال در سياست هاى مالى و تجارى و انحراف در سياست هاى كليدى
- اختلال در تخصيص منابع
- تورش آمارى در برآورد ميزان صادرات و واردات
- اختلال در برنامه ريزى هاى توزيع و توليد و البته دلايل قاچاق كالا نيز شامل موارد زير است:
- همجوارى ايران با كشورهاى بى ثبات و اقتصاد نامتعادل اين كشورها
- موقعيت خاص ترانزيتى در ايران
- عدم توازن در عرضه و تقاضاى كالا
- نظام چندنرخى ارز
- اعطاى يارانه ها
- بيكارى (بويژه در مناطق مرزى)
- پائين بودن ريسك كالاى قاچاق
- سود بالاى قاچاق كالا و عدم جريمه متناسب با آن
- عدم قوانين متناسب در زمينه بازرگانى
- صدور مجوزهاى ورود كالا و ديوان سالارى
- تمايل براى فرار از ماليات
- گستردگى سازمان هاى غيررسمى و بنگاه هاى زيرزمينى
- فساد نظام ادارى و رانت جويى
- كيفيت پائين توليدات داخلى
- اشرافى گرى و تجمل گرايى
- وخامت توزيع درآمدها
راهكارهاى پيشنهادى مبارزه با قاچاق كالا
- پرهيز از عملكرد جناحى براى مبارزه با پديده قاچاق
- افزايش كيفيت توليدات داخلى با قيمت متناسب
- افزايش هزينه و ريسك كالاى قاچاق
- شفافيت قوانين و تسهيل تجارى
- انحصارزدايى و خصوصى سازى شركت هاى دولتى
- تبديل تعرفه ها به تعرفه هاى قابل رقابت
- مبارزه با رانت جويى
- گسترش فعاليت هاى انتظامى و كنترل بيشتر مرزها
به طور كلى، مبارزه با مفاسد اقتصادى و قاچاق كالا در شرايط كنونى ضرورتى انكارناپذير است، زيرا در يك اقتصاد سالم درآمد شخص يا جامعه از هزينه آن كمتر نيست يا دست كم با آن برابر است.
اگر درآمد جامعه اى از خرجش بيشتر باشد، آن جامعه از اقتصادى سالم و پررونق برخوردار است. حال اگر كسى يا جامعه اى در زندگى خود اندازه دخل و خرجش را نگاه ندارد و بيش از بودجه اش هزينه كند، به فقر گرفتار خواهد شد.

پنجشنبه ۳ اسفند ۱۳۸۵ - ۴ صفر ۱۴۲۸

Thu, Feb 22, 2007

اقتصاد ۳۵۷۸

فساد اقتصادى، ريشه ها و راهكارها

على وفا

در جهان امروز گستردگى فعاليت هاى اقتصادى موجب شده تا اعمال غيرقانونى در حوزه اقتصاد در پوشش هاى جديدى ظاهر شود كه در سال هاى گذشته سابقه روشنى از آن وجود ندارد. هرچند پديده بازار سياه و قاچاق كالا همواره از مصاديق فساد اقتصادى قلمداد شده و ارتشا و رباخوارى از گذشته هاى دور مورد نكوهش بوده است اما دامنه اين گونه كارها با افزايش حوزه قدرت وسيعتر شده است تا جايى كه در كشورهايى كه قدرت پاسخگويى افكار عمومى نيست، نفوذ طيف هاى خاص در برخوردارى از امكانات، شرايط فعاليت هاى شفاف را از بين مى برد. از اين رو، شناخت موقعيت ايران به عنوان يك كشور در حال توسعه در شاخص هاى شفافيت اقتصادى امرى ضرورى است، زيرا تأكيد همه مقام هاى عاليرتبه كشور براى سلامت اقتصادى نشان مى دهد با وجود همه تلاش هاى انجام شده، هنوز سلامت اقتصادى در ايران به دست نيامده است. در اين گزارش، به گوشه اى از دلايل آن اشاره خواهيم كرد.
فساد اقتصادى در ايران
مطابق گزارش سالانه مؤسسه بين المللى شفافيت برلين، ايران در سال ۲۰۰۳ در ميان ۱۳۳ كشور از نظر شاخص فساد اقتصادى (استفاده از منابع عمومى براى منافع شخصى) در دو بخش ادارى و سياسى مقام ۷۹ را كسب كرده است. اين آمار نشان مى دهد كه در فاصله ۰ تا ۱۰ (صفر بدترين شرايط فساد اقتصادى و ۱۰ شفاف ترين فضاى اقتصادى) ايران امتياز ۳ را داراست و در رتبه كشورهايى مانند ارمنستان، لبنان، مالى و فلسطين قرار دارد. اين در حالى است كه كشور فنلاند با كسب امتياز ۹‎/۷ بهترين فضاى اقتصادى و بنگلادش با امتياز ۱‎/۳ رتبه آخر را ميان ۱۳۳ كشور مورد بررسى دارد. براساس اين شاخص ها، ايران از ديدگاه بين المللى در رتبه بالاى فساد اقتصادى قرار مى گيرد و جزو ۲۴ كشور اول فسادپذير جهان است. اما فساد به تمام اشكال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصى و استفاده نامشروع از مقام شغلى قابل اطلاق است و در پديده فساد اقتصادى سه دسته از افراد جامعه شامل سياستگذاران و مديران عاليرتبه دولتى، كارمندان شاغل در نظام ادارى و شاغلين در بخش خصوصى دخالت دارند. هر يك از وابستگى هاى متقابل دولت و جامعه مى تواند به بستر مناسبى براى فساد و قانون شكنى تبديل گردد.
زنگ خطر مبارزه در چين
دولت مركزى چين تلاش گسترده اى را براى ريشه كن كردن فساد در عرصه هاى مختلف از جمله در عرصه اقتصادى و مالى آغاز كرده است. در تازه ترين اقدام دولت مركزى چين در مبارزه با فساد مالى، چن ليان يو، دبير كميته حزبى شهر شانگهاى، چندى پيش به اتهام سوء استفاده از صندوق تأمين اجتماعى، از عضويت دفتر سياسى و ادامه كار در اين سمت و در كميته مركزى حزب كمونيست چين محروم شد.
بركنار كردن چن ليانگ يو، دبير حزب كمونيست شهر شانگهاى و قدرت شماره يك اين بندر بزرگ اقتصادى و قلب تجارت چين در روزهاى اخير به دليل فساد مالى بار ديگر زنگ خطر ريشه اى بودن مسأله فساد مالى در بزرگ ترين بازار روبه رشد جهان را به صدا درآورد.
با اين وصف، دولت چين در پرونده اخير شهر شانگهاى نشان داد كه مبارزه ضربتى و ريشه اى با فاسد مالى در كشور را همچنان در دستور كار و اولويت فعاليت خود دارد و در راستاى اين مبارزه هيچ مقام مفسدى در هيچ جايگاهى از قرار گرفتن در كفه عدالت و ترازوى قانون در امان نخواهد بود. در چين فساد مالى يك پديده و معضل جدى براى دولتمردان چين محسوب مى شود و رشد سرمايه ها و تبادلات تجارى اين كشور با كشورهاى ديگر و بسيارى از دلايل كه برشمرده شد، حل و فصل آن را دشوارتر مى سازد. در پى بركنارى دبير حزب كمونيست شانگهاى، كميته مركزى حزب بيانيه اى منتشر و در آن تأكيد كرد كه مبارزه با فساد جدى است و هيچ مقامى از ضربات آن در امان نخواهد بود.
اجراى طرح هاى ضربتى مبارزه با فساد و بازرسى از ادارات سراسر چين و بركنارى مقام هاى درجه يك دولتى و حزبى در چين، اگرچه هنوز ناكافى است و با توجه به بزرگ بودن و پهناورى و پرجمعيت بودن چين، جاى كار بيشترى دارد. اما اين شبهه را كه ممكن است با مقام هاى بلندپايه مفسد در اين كشور، در صورت فساد مالى مسامحه شود، از بين برده است.
دولت چين براى سالم سازى بدنه دولت كارهاى مثمرثمرى انجام داد و شايد يكى از اصلى ترين موفقيت هاى آن در اين عرصه برخورد با مفسدان در هر مقام و هر جايگاهى بود.
در چين سياست اصلاحات و درهاى باز از ۲۵ سال پيش به اجرا گذاشته شد و به دنبال آن، سرمايه گذاران داخلى و خارجى به سرازير كردن سرمايه هاى خود در بازار چين و اجراى طرح هاى مختلف تجارى، اقتصادى، فرهنگى، علمى، آموزشى و غيره مبادرت ورزيدند.
افزايش پول و ذخاير ارزى در چين و ميزان ذخيره ارزى يك هزارميليارددلارى، بالا رفتن ميزان صادرات، رشد اقتصادى، افزايش ميزان سرمايه گذارى خارجى تا حدود ۶۰ ميليارددلار، تجارت خارجى و رقم يك هزار و ۵۰۰ ميليارددلارى آن و بسيارى از اين عوامل در عين الزام آور بودن آن براى رشد اقتصادى چين، به فساد مالى در چين دامن زده است.
در دو دهه گذشته، با بالارفتن سطح استانداردهاى زندگى مردم، پديده اى با عنوان «افزايش توقعات و رشد خواسته ها و انتظارات» در ميان مردم چين و از جمله مقام هاى اين كشور شكل گرفته كه ريشه دار شدن آن و عدم كنترل بهينه آن توسط اشخاص حقيقى و حقوقى، موجى از فساد مالى را به دنبال خواهد داشت.
سال ۲۰۰۱ ميلادى چين يك معاون كنگره ملى خلق چين را به دليل اختلاسى در حدود ۵۰۰ هزاردلار اعدام كرد و همزمان چند مقام استانى در اين كشور به دليل ارتكاب جرايم مشابه اعدام شدند. در پرونده شهر «شيامن» در جنوب چين كه حدود ۵ سال پيش رخ داد، بسيارى از مقام هاى بلندپايه چين به دليل فساد مالى بركنار شدند و از ميان آنان مى توان به بركنارى حدود ۱۰ وزير و ده ها رئيس بانك اشاره كرد. پرونده شيامن مربوط به قاچاق كالاهايى به ارزش ۷ ميليارددلار در چين بود و از آن به عنوان بزرگ ترين پرونده فساد مالى در بيشتر از ۵ دهه گذشته در چين محسوب مى شود.
كار مبارزه با فساد مالى در چين پس از بروز اين موارد در دولت شدت بيشترى گرفت و جو رونگ جى، نخست وزير سال هاى ۲۰۰۰ چين، براى حل اين موضوع، با دستور كار «صداقت و درستكارى» دولتى وارد عرصه شد. با اين حال، رشد طرح هاى تجارى چين و بالا رفتن استانداردهاى زندگى در اين كشور و سرمايه هاى هنگفت در دسترس براى اجراى طرح هاى زيربنايى موجب گرديده بود تا شمار مفسدان مالى در ميان مقام هاى چين فزونى گيرد.
انواع فساد
در حالت كلى، انواع فساد اقتصادى را مى توان در موارد زير دسته بندى كرد: تغيير قوانين و مقررات براى اعمال تبعيض و نفع رسانى به افراد، دزدى و سوء استفاده از امكانات و اموال دولتى توسط كارمندان دولت، پرداخت رشوه براى ناديده گرفتن نقص قوانين و مقررات از جانب رشوه دهنده، پرداخت رشوه براى اعمال تبعيض در اعطاى فرصت ها و امكانات دولتى به بخش خصوصى، پرداخت رشوه به قانون گذاران براى تغيير قوانين به نفع گروه هاى خاص در بخش خصوصى و پرداخت رشوه به مسئولان قوه قضائيه براى اعمال نفوذ در قضاوت.
در فرهنگ «وبستر» فساد به معنى پاداش نامشروع براى وادار كردن فرد به تخلف از وظيفه است. بى.اس.ناى براين عقيده است كه فساد رفتارى است كه به دليل جاه طلبى هاى شخصى، معرف انحراف شخص از شيوه هاى عادى انجام وظيفه است و به صورت تخلف از قوانين و مقررات و انجام اعمالى از قبيل ارتشا، پارتى بازى و اختلاس بروز مى كند.
گورنارد ميردال فساد را در معناى گسترده ترى مورد توجه قرار داده و معتقد است فساد به تمام اشكال گوناگون انحراف با اعمال قدرت شخصى و استفاده نامشروع از مقام شغلى قابل اطلاق است.
تانزى اين موضوع را مطرح مى سازد كه در نظريه هاى متعارف در مورد نقش اقتصادى دولت همواره فرض بر اين است كه مسئولان دولتى هرگز اجازه نمى دهند منافع شخصى يا علايق خانوادگى و اجتماعى بر تصميم هاى ادارى آنها اثر بگذارد. اما در جهان واقعى هم مسئولان دولتى و هم اشخاص خصوصى در اتخاذ تصميم هاى حرفه اى خود تحت تأثير روابط شخصى و خانوادگى قرار مى گيرند و ميزان تأثير اين عوامل بر تصميم هاى ادارى به خصوصيات فرهنگى هر جامعه بستگى دارد. با توجه به نكات فوق، تانزى معتقد است يك كارمند يا مسؤول دولتى هنگامى مرتكب فساد ادارى شده است كه در اتخاذ تصميم هاى ادارى تحت تأثير منافع شخصى و يا روابط و علايق خانوادگى و دوستى هاى اجتماعى قرار گرفته باشد.
ساختار دولتى اقتصاد
يكى از معضلات عمده اقتصاد ايران و عامل اساسى شكل گيرى فساد اقتصادى در كشور ، وجود يك بخش دولتى گسترده است. هم اكنون به رغم ابلاغ سياست هاى اصل ۴۴ بسيارى از شركت ها، نهادها، سازمان ها و صنايعى كه با استناد به اين اصل شكل گرفته اند نه تنها حاضر به تعديل ساختارى خود نيستند بلكه در بسيارى از موارد قدرت انحصارى اوليه خود در يك بازار را به بازارهاى ديگر نيز گسترش داده اند.
بنابراين ، دراين شرايط حالتى پيش مى آيد كه به دليل وجود مديران ذى نفوذ دولتى مقادير عمده اى از منابع ملى كه از مجراى دولتى تخصيص مى يابند مورد سوءاستفاده واقع مى شوند.
درآمدهاى نفتى
يكى ديگر از دلايل عمده در شكل گيرى فساد اقتصادى در سالها و دهه هاى گذشته وجود درآمدهاى حاصل از فروش نفت است كه جزء بزرگى از منابع ملى ايران را شامل مى گردد.
ثروت نفت فرصت هاى سودآور جديدى را خلق كرده و در قالب برنامه هاى توسعه اى منابع اعتبارى را به بخش هاى مختلف اقتصاد تزريق نموده كه اين امر فرصت هاى سودآورى را پديد آورده است. از طرف ديگر، تمركز قدرت در ايران به دليل همان ساخت بروكراتيك در دولت سبب مى گردد كه گروه هاى ذينفعى حول قدرت متمركز شكل بگيرند. بنابراين برآيند اين دو نيرو باعث مى شود كه مديران اقتصادى كشور به جاى تكيه بر خلاقيت و كارآفرينى به كشف فرصت هاى موجود بپردازند. دراين شرايط ، پديده اى در ايران به نام رانت خوارى و فساد اقتصادى به وجود مى آيد.
در كشورهاى درحال توسعه اى مانند ايران روابط اجتماعى و خانوادگى اهميت بسيار بالايى دارند و اصطلاحاً اين كشورها به «جوامع گرم» معروف اند. در اين جوامع، هر فرد موظف است تا حد مقدور به اقوام و خويشاوندان و آشنايان خود كمك كند. متقابلاً هر فرد در راه رسيدن به اهداف شخصى و رفع مشكلاتش در وهله اول به كمك اقوام و آشنايان اتكا مى كند. در چنين مناسباتى ، طبيعى است كه يك كارمند يا مسؤول دولتى احساس مى كند وظيفه دارد از اختيارات شغلى خود براى كمك به دوستان و خويشاوندان استفاده كند.
اقتصاد زيرزمينى
دركشورهاى پيشرفته به علت وجود تكنولوژى هاى مناسب درحوزه هاى مختلف معاملاتى در بازارهاى كالا، پول و سرمايه ، اطلاعات درمورد حجم بده ـ بستان هاى اقتصادى نسبتاً دقيق است و دراين جهت مشكل زيادى وجود ندارد. ولى دركشورهاى در حال توسعه از جمله ايران، رشد بيش از حد بخش خدمات و به تبع آن اقتصاد زيرزمينى ، كنترل هاى ملى را كاسته است. در اين فضاست كه موارد و مفاهيمى همچون «فرار مالياتى » ، «قاچاق كالا»، «اجناس تقلبى » و ... شكل مى گيرد. هرچند پديده بازار سياه و قاچاق كالا همواره از مصاديق فساد اقتصادى قلمداد شده و ارتشا و رباخوارى از گذشته هاى دور مورد نكوهش بوده است، اما دامنه اين گونه كارها با افزايش حوزه قدرت وسيع تر شده است تا جايى كه در كشورهايى كه قدرت پاسخگويى افكار عمومى نيست، نفوذ طيف هاى خاص در برخوردارى از امكانات، شرايط فعاليت هاى شفاف را از بين مى برد. از اين رو، شناخت موقعيت ايران به عنوان يك كشور در حال توسعه در شاخص هاى شفافيت اقتصادى امرى ضرورى است ، زيرا تأكيد همه مقام هاى عالى رتبه كشور براى سلامت اقتصادى نشان مى دهد على رغم همه تلاش هاى انجام شده هنوز سلامت اقتصادى در ايران به دست نيامده است.
شاخص هاى فساد اقتصادى
به طور كلى، فساد اقتصادى پديده اى چندبعدى است. بدين معنى كه گسترش فساد اقتصادى به كارآمدى سيستم قانونگذارى و شرايط سخت اقتصادى و بهبود بخش عمومى ، نوسان مهارت هاى فساد اقتصادى و آمادگى براى ورود به عرصه فساد اقتصادى باز مى گردد. به عبارت ديگر، در شرايطى كه عموم جامعه فساد را پذيرفته اند و آن را لازمه فعاليت هاى خودمى دانند، گرايش به رشوه و انواع فساد پذيرفته مى شود. شاخص هاى فساد اقتصادى عبارت اند از:
۱ ـ فساد بخش هاى عمومى و رسمى براى بهره گيرى از فشار فساد اقتصادى براى جهت دهى منافع خود
۲ ـ تمايل عمومى براى كسب آگاهى از مهارت هاى فساد اقتصادى
۳- نوسان و واكنش فعالان اقتصادى در برابر فساد اقتصادى
۴- دامنه فساد اقتصادى در ميان مردم و مسئولان
۵- سطح فساد اقتصادى در حوزه زندگى اجتماعى (مانند پرداخت نقدى رشوه) و عكس العمل هاى مردمى
۶- عكس العمل وواكنش رفتارى مسئولان در برابر فساد اقتصادى
مطابق شاخص هاى فوق هر چه واكنش ها نسبت به دامنه فساد اقتصادى قاطعانه تر باشد، امكان گسترش آن كاهش مى يابد. در ايران، رشوه بخشى از فساد اقتصادى است و دلايل ديگرى براى فساد اقتصادى با توجه به شاخص ها مطرح مى گردد كه در بخش بعد به آن مى پردازيم.
دلايل فساد اقتصادى در ايران
الف ) براساس مطالعات كارشناسى كه در زمينه اقتصادى ايران صورت گرفته مهمترين دليل بروز فساد اقتصادى ساختار رانتى اقتصاد است.در حال حاضر، بروز رانت خوارى، انحصارطلبى و به دنبال آن مفاسد مالى و اقتصادى، بويژه در سطوح مديريتى نوعى تبعيض در توزيع منابع و امكانات به وجود آورده است.
در حقيقت، رانت مازاد ارزشى است كه در شرايط كميابى مطلق يا نسبى يك عامل توليد يا محصول نسبت به تقاضاى بازار، نصيب عرضه كننده مى شود و درآمد بادآورده اى را براى عرضه كننده ايجاد مى كند. نكته قابل توجه در اين خصوص آن است كه تنها گروهى خاص به اين مازاد ارزش دست مى يابد و هر چه عرضه كننده به مراكز قدرت نزديك تر باشد، امكان بهره مندى آن افزايش مى يابد. از اين رو شناخت انواع رانت بسيار حائز اهميت است.
انواع رانت
۱- رانت اقتصادى، به معناى تبانى و استفاده از منابع طبيعى، محدوديت هاى بازرگانى، سياست هاى حمايتى، كنترل قيمت ها، چندگانگى نرخ ارز، تخصيص بهينه هاى ارزى و توزيع بودجه و اعتبارات دولتى.
۲- رانت سياسى، به معناى سوءاستفاده از قدرت احزاب و گروه هاى سياسى در راستاى توزيع منابع ثروت و قدرت براى كسب امتيازات خاص.
۳- رانت اجتماعى، به معناى سوءاستفاده از موقعيت هاى شغلى با توجه به عدم صلاحيت هاى ذاتى افراد.
۴- رانت اطلاعاتى، به معناى دستيابى زودهنگام و انحصارى به اطلاعات اقتصادى در زمينه سياست هاى پولى، ارزى، سهام و...
ب) مشكلات ساختارى و تشكيلاتى مبارزه با فساد اقتصادى نيز يكى ديگر از دلايل گسترش فساد اقتصادى است. به عبارتى، افزايش نهادهاى نظارتى مانند ديوان محاسبات و سازمان حسابرسى، وزارت اطلاعات و... دستگاه هاى دولتى بدون ارزيابى بهره ورى اين دستگاه ها موجب مى شود تنها بودجه هاى عمومى صرف شود و هيچ گزارش روشنى از اين فعاليت ها به دست نيايد. شواهد موجود حاكى از آن است ۱۴ دستگاه در درون ساختار ادارى حكومت وظيفه مستقيم و غيرمستقيم نظارت در مقابله با فساد اقتصادى دارند.
ج) بوروكراسى حاكم بر دستگاه قضايى و عدم قاطعيت لازم براى مبارزه با فساد اقتصادى موجب بى نتيجه ماندن پرونده هاى تشكيل شده مى گردد، گويى نوعى مصونيت نامرئى براى مسئولان متخلف در جرايم اقتصادى و مالى لحاظ مى گردد، به طورى كه به رغم طرح بيش از ۶۴ پرونده در ۲ سال اخير درباره ارتكاب جرم مديران ارشد، در دستگاه قضايى هيچ يك از آنها به مرحله صدور حكم نرسيده است.
د) وابستگى اقتصادى كشور به درآمدهاى نفتى فيزيكى از ديگر نقاط بحران در مسأله فساد اقتصادى است، چرا كه همه كمبودها و كم كارى ها از طريق درآمدهاى نفتى جبران مى گردد و هيچ نهادى پاسخگوى هزينه هاى سالانه خود نيست. حال با توجه به عوامل برشمرده، به بررسى راهكارهاى مبارزه با فساد اقتصادى مى پردازيم:
راهكارهاى مبارزه با فساد اقتصادى
به طور كلى، مبارزه با فساد اقتصادى نيازمندتشكيل يك مديريت هوشمند است، به طورى كه با تمركز همه دستگاه هاى اجرايى، قضايى و قانونگذارى سه بخش بازرسى، حسابرسى و اعلام جرم همگام قدم بردارند، بدين منظور تشكيل پليس مالى و قضايى ويژه مبارزه با فساد اقتصادى ضرورى به نظر مى رسد. هم اكنون با شروع كار مجلس هفتم كميسيون ويژه اى براى رسيدگى به مفاسد اقتصادى تشكيل شده كه با توجه به شاخص ها و عوامل مؤثر بر فساد اقتصادى و امكان تحقيق و تفحص از نهادهاى مختلف، به شناسايى و برخورد با اين مفاسد مى پردازد. به علاوه، طرح جامعه نظارتى فعاليت هاى مالى و اقتصادى براى تكامل و انسجام كارى نهادها ارائه شده است تا تقسيم كار مناسبى ميان قوا صورت گيرد.
با اين نگرش راهكارهاى زير پيشنهاد مى گردد:
۱- شفافيت عملكرد مراجع تصميم گيرى و حذف نهادهاى موازى
۲- برداشتن حاشيه امنيت از گروه هاى خاص براى رسيدگى به تخلفات احتمالى
۳- افزايش قدرت مراجع قضايى و دادگاه هاى رسيدگى به جرايم اقتصادى
۴- حمايت از رسانه هاى متعهد براى پيگيرى جرايم اقتصادى
۵- تلاش براى جذب رانت با اطلاع رسانى دقيق و بموقع
اما به طور خلاصه مى توان گفت كه تأثيرهاى قاچاق بر اقتصاد كشور عبارتند از:
- اختلال در سياست هاى مالى و تجارى و انحراف در سياست هاى كليدى
- اختلال در تخصيص منابع
- تورش آمارى در برآورد ميزان صادرات و واردات
- اختلال در برنامه ريزى هاى توزيع و توليد و البته دلايل قاچاق كالا نيز شامل موارد زير است:
- همجوارى ايران با كشورهاى بى ثبات و اقتصاد نامتعادل اين كشورها
- موقعيت خاص ترانزيتى در ايران
- عدم توازن در عرضه و تقاضاى كالا
- نظام چندنرخى ارز
- اعطاى يارانه ها
- بيكارى (بويژه در مناطق مرزى)
- پائين بودن ريسك كالاى قاچاق
- سود بالاى قاچاق كالا و عدم جريمه متناسب با آن
- عدم قوانين متناسب در زمينه بازرگانى
- صدور مجوزهاى ورود كالا و ديوان سالارى
- تمايل براى فرار از ماليات
- گستردگى سازمان هاى غيررسمى و بنگاه هاى زيرزمينى
- فساد نظام ادارى و رانت جويى
- كيفيت پائين توليدات داخلى
- اشرافى گرى و تجمل گرايى
- وخامت توزيع درآمدها
راهكارهاى پيشنهادى مبارزه با قاچاق كالا
- پرهيز از عملكرد جناحى براى مبارزه با پديده قاچاق
- افزايش كيفيت توليدات داخلى با قيمت متناسب
- افزايش هزينه و ريسك كالاى قاچاق
- شفافيت قوانين و تسهيل تجارى
- انحصارزدايى و خصوصى سازى شركت هاى دولتى
- تبديل تعرفه ها به تعرفه هاى قابل رقابت
- مبارزه با رانت جويى
- گسترش فعاليت هاى انتظامى و كنترل بيشتر مرزها
به طور كلى، مبارزه با مفاسد اقتصادى و قاچاق كالا در شرايط كنونى ضرورتى انكارناپذير است، زيرا در يك اقتصاد سالم درآمد شخص يا جامعه از هزينه آن كمتر نيست يا دست كم با آن برابر است.
اگر درآمد جامعه اى از خرجش بيشتر باشد، آن جامعه از اقتصادى سالم و پررونق برخوردار است. حال اگر كسى يا جامعه اى در زندگى خود اندازه دخل و خرجش را نگاه ندارد و بيش از بودجه اش هزينه كند، به فقر گرفتار خواهد شد.